6月26日20:00，全聯環境商會大講堂第八期聚焦“PPP新政下環保項目處置難點突破與再出發”，邀請到上海濟邦投資咨詢有限公司首席咨詢師、創新事業部總經理陳偉作直播分享，引發熱烈反響。本文根據直播內容梳理，供業界參考。
 

　　一、PPP新政的分類處置政策
 

　　PPP/特許經營在中國的四十年可以劃分為三個主要階段：
 

　　第一階段是1984年開始到2014年，以特許經營模式推進基礎設施市場化改革階段，其中的重要節點是2004年，126號文出臺，全國主要城市掀起了市政公用市場化(特許經營)高潮。
 

　　第二階段是2014年至2023年，財政部啟動PPP模式的大規模推進，是特許經營+PFI雙輪驅動PPP大發展階段，這一階段90%以上項目依靠政府付費或可行性缺口補助。
 

　　第三個階段是，2023年至今，2023年11月8日，115號文發布標志著PPP進入全新重大變革階段，發改委主導以特許經營、使用者付費、鼓勵民企參與為特征的新機制啟動。
 

　　PPP項目的“新老劃斷”原則主要通過《關于政府和社會資本合作存量項目分類處理的意見》設定“開工原則”區分存量項目，如果不符合合法開工就不屬于存量項目，需要適用新機制系列文件要求，如果屬于政府承擔融資責任的項目、政府付費項目、可行性缺口補助項目或政府需給予運營補貼的項目一律從嚴處置。
 

　　對于PPP存量項目，新政要求堅持問題導向、堅持分類施策、堅持系統推進、堅持降本增效、堅持強化保障等。其中，降本增效是核心，鼓勵政府方、社會資本方、金融機構等參與方平等溝通、互惠讓利，科學調整PPP存量項目實施內容、合作期限、融資利率、收益指標等要素，加強項目管理，降低運行成本，深挖運營潛力，提升項目產出質效，以時間換空間，服務財政可持續和經濟平穩運行。
 

　　在加大政策支持方面，一是統籌推進新老項目，允許中央預算內投資、一次性投資補助等資金用于符合條件的PPP存量項目，推動新老項目整體協同實施。二是加大財政支持力度，對符合條件的在建項目，地方政府可統籌運用專項債券、一般債券等資金，用于PPP存量項目建設成本中的政府支出。三是完善金融政策保障，對金融機構通過調整還款計劃降息、展期等方式支持PPP存量項目的，可階段性豁免商業銀行金融資產風險分類辦法相關監管規定，不下調資產分類。
 

　　在加強組織保障方面，發展改革部門建立健全價格動態調整和上下游聯動機制，是解決項目可持續問題的重要手段。
 

　　二、新機制后的環保PPP市場總體觀察
 

　　截止2025年6月18日，在230個入庫項目中，廣義上的環保項目數量約占29%，共64個，僅次于公路水運港口，其中水務項目占比最多，已入庫項目以市、縣兩級實施為主。在154個出庫項目中，廣義環保項目出庫約占49%，共76個。適合新機制的環保項目較多，但與此同時，難以按照新機制規范實施的環保項目也很多，說明環保項目需更審慎把握新機制合規性要求。
 

　　值得注意的是，入庫項目中提供投資補助與運營補貼的項目普遍較少，運營補貼需上傳市級補貼規章。
 

　　總體來講，環保項目是所有新機制入庫項目中民企參與最深的領域，入庫特許經營項目中，環保行業入庫項目數量排名第一。環保項目大多有穩定使用者付費基礎，出庫項目往往問題出自中標主體性質或不具備使用者付費來源。
 

　　三、新機制對環保PPP項目謀劃的指導要點
 

　　PPP新機制主要精神，新機制理順政府和社會資本合作(PPP)、特許經營、BOT三者關系，共分三級、層次遞進，新機制下的PPP類型僅剩基于使用者付費的特許經營模式。根據項目實際情況，具體的實施方式可包括：建設—運營—移交(BOT)、轉讓—運營—移交(TOT)、改建—運營—移交(ROT)、建設—擁有—運營—移交(BOOT)、設計—建設—融資—運營—移交(DBFOT)等，但應注意未包含BOO(115號文中)。
 

　　發改辦投資〔2024〕1013號文中，明確禁止“市場化程度高的商業項目和產業項目，以及沒有經營收入的公益項目，不得采用特許經營模式。路側停車服務、垃圾清運服務等不涉及固定資產投資項目的經營權或收費權轉讓等，不得采取特許經營模式。環衛項目在近半年內出現廢標潮，多轉而采用政府購買服務、市政資源有償使用模式。
 

　　與此同時，新機制要求全面準確地理解使用者付費項目的內涵，嚴防地方政府新增隱性債務。全面取消保底安排，不得通過可行性缺口補助、承諾保底收益率、可用性付費等任何方式，使用財政資金彌補項目建設和運營成本，會對環保項目產生較大影響。
 

　　環保PPP項目謀劃包括十項關鍵要點：一是如何理解“不因采用政府社會資本合作模式額外新增地方財政未來支出責任”？二是聚焦使用者付費對環保行業價格機制改革有何影響？三是調價不及預期的風險由誰承擔？四是新機制下獲取額外收益的途徑有哪些？是否需要建立收益分享機制？ 五是如何把握“一視同仁”的投資支持和運營補貼？ 六是關于投資支持是指上級政府給予的政府投資支持，還是也可包括本級政府投資支持？七是國企何去何從？ 八是公開競爭方式適用政府采購法還是招標投標法？九是特許經營期限屆滿擬繼續采取特許經營模式的項目、改擴建項目在同等條件下優先選擇原特許經營者如何實現？十是在PPP新機制下，運營評價如何開展？
 

　　四、存量環保PPP項目履約觀察
 

　　由上海濟邦投資咨詢有限公司、北京大成律師事務所、北京市中倫(上海)律師事務所、北京市競天公誠(廣州)律師事務所、中國國際經濟咨詢有限公司、同濟大學經濟與管理學院等機構組成的存量PPP資產風險聯合調研組估算，目前存量PPP項目約5500到5800個，涉及政府拖欠款項約1.28萬億元；處于在建狀態的約1100到1400個，后續投資額約在1.58萬億到1.85萬億元。
 

　　當前，政策斷層期面臨政策銜接斷層、地方標準混亂、監管主體缺位等執行困境，而存量環保PPP項目面臨的核心問題主要集中在付費難題、稅務爭議、超概算困局等。
 

　　五、存量環保PPP項目難題破解和再出發
 

　　濟邦咨詢認為，存量環保PPP項目的破局之道是從“降雙率”到“頂層設計”的體系化對策，即短期紓困，推動“雙率”協商與專項債置換；中期規范，明確政策適用與績效管理；長期治本，頂層設計重構PPP生態。
 

　　濟邦咨詢建議，在政府支出能力沒有改變的前提下，需重視社會資本退出意愿，及時止損，以股權回購等模式降低項目履約爭議、隱債壓力、暴雷風險。存量環保PPP項目終止后，可以通過調整項目范圍重新應用新機制特許經營，擴大有效有投資。
 

　　原標題：PPP新政下環保項目處置難點突破與再出發