水資源作為支撐經濟社會發展與生態安全的核心要素，在我國全面推進資源環境要素市場化配置的背景下，其市場化配置以用水權交易作為重要抓手，正逐步走向制度化、規范化和全國化的新階段。2025年5月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳發布《關于健全資源環境要素市場化配置體系的意見》(以下簡稱《意見》)，對用水權交易提出了系統性的新要求，也為破解水資源剛性約束、實現高效利用提供了市場化路徑。本文聚焦《意見》對水資源市場化配置的相關要求，分析我國現狀及關鍵問題，并提出相關思考。
 

　　一、政策體系逐步完善：由試點探索走向全國統一
 

　　我國用水權交易經歷了由試點到制度建設，再到全國統一市場建設的逐步演進。2014年，水利部選取寧夏、湖北、江西、河南等7個省(自治區)啟動全國水權試點，初步探索市場化機制優化配置水資源；2016年，水利部出臺《水權交易管理暫行辦法》，明確了水權交易的類型、程序和要求，并與北京市政府聯合發起成立中國水權交易所，推動交易平臺建設逐步規范；2022年，中共中央、國務院在《關于加快建設全國統一大市場的意見》中提出“全國統一的用水權交易市場”概念，使改革上升至國家戰略層面；同年8月，水利部、國家發展改革委和財政部又聯合印發《關于推進用水權改革的指導意見》，對改革路徑進行了系統部署；2024年，水利部出臺《用水權交易管理規則(試行)》，為建立歸屬清晰、權責明確、節轉交易、監管有效的制度體系提供了遵循。
 

　　此次《意見》的出臺，對用水權交易市場的完善、用水權分配制度的優化、交易范圍和類型的調整、交易制度的健全以及基礎能力建設的加強等方面，進一步提出了全面且系統性的新要求：
 

　　一是完善用水權分配制度。加強用水權交易與相關資源環境目標和管理制度的銜接，健全配額分配制度和出讓制度，確保分配的科學性和合理性，為用水權有序開展筑牢基礎；
 

　　二是優化交易范圍和類型。支持在重點流域開展跨省級行政區域用水權交易，并豐富用水權交易種類，例如支持結余水量參與用水權市場，鼓勵再生水、集蓄雨水、海水淡化水、礦坑(井)水、微咸水等非常規水交易，拓寬水資源利用渠道，提高綜合利用效率；
 

　　三是健全交易制度。將用水權交易納入公共資源交易平臺體系，并健全用水權確權、登記、抵押、流轉等制度，為交易順利進行提供制度保障。同時要建立全國統一的用水權交易市場，構建高效、統一、規范的全國性用水權交易市場，進一步提升水資源的配置效率。此外，要完善資源環境要素儲備調節制度，健全價格形成機制，使價格能夠真實反映水資源的價值，同時，加大對交易機構、交易主體、第三方服務機構等的監管力度，維護交易市場秩序；
 

　　四是加強基礎能力建設。著力加強監測核算能力建設，健全金融支持體系，培育發展第三方機構，提升市場服務水平，激發市場活力，促進交易市場的健康發展。
 

　　二、重點流域實踐探索：黃河流域跨省交易的瓶頸與突破
 

　　《意見》明確提出要積極探索和規范推進在黃河等重點流域跨省級行政區域開展用水權交易。然而在實踐中，黃河流域用水權交易仍面臨水權分配機制尚未理順的核心困境。當前，黃河流域仍沿用1987年國務院批準通過的黃河可供水量分配方案，即“八七”分水方案，該方案制定于黃河上游地區經濟尚不發達的背景下，青海、甘肅等省區所獲水量相對較少。隨著沿黃九省區經濟結構調整、第一產業比重下降，繼續以農業灌溉為主要依據進行分水已難以滿足當前高質量發展的需求，社會各界普遍呼吁對“八七”方案進行優化調整。2024年9月，習近平總書記在全面推動黃河流域生態保護和高質量發展座談會上提出“穩步優化調整‘八七’分水方案”。然而，部分省份擔心出讓結余水權可能會對未來分水格局產生不利影響，普遍采取觀望態度，導致目前跨省級行政區域交易規模、交易數量較小，制約了用水權交易市場推進。
 

　　針對黃河流域用水權交易現存的困境，2025年6月水利部發布了《關于積極探索和規范推進黃河流域跨省區用水權交易的意見》，在水權分配、交易形式、交易平臺、監測體系、交易監管等方面提出了針對性的解決措施。在水權分配上，提出了一是細化明晰區域水權，二是嚴格核定取用水戶的取水權，三是明晰灌區和公共供水管網內用水戶的用水權。在跨省區用水權交易形式上，提出了一是鼓勵區域之間開展跨省區用水權交易，二是支持取用水戶之間開展跨省區取水權交易，三是創新跨省區用水權交易措施。在交易平臺方面，提出了一是強化全國水權交易系統應用，二是推進用水權相對集中交易。在監測體系方面，提出了一是加快水資源監測體系建設，二是強化用水權交易與水資源管理信息共享。在交易監管方面，提出了一是實行用水權交易負面清單管理，二是加強用水權交易日常監管。
 

　　目前，已有部分省份率先探索了跨省(區)級行政區域用水權交易，例如2023年四川省阿壩州水務局與寧夏回族自治區寧東能源化工基地管理委員會簽訂《四川寧夏黃河流域區域水權跨省交易協議》，以1800萬元價格交易3年1500萬立方米的黃河用水權，成為我國首單跨省區域水權交易，既解決了缺水方因水而困的難題，也讓節水方獲得實實在在的收益，實現了黃河水資源的優化配置。但整體上，當前跨省級交易多為個案，且交易規模普遍偏小，市場規模和制度保障有待進一步提升。
 

　　三、主體參與路徑不斷優化：重點關注工業企業與灌區
 

　　在參與主體方面，《意見》重點提出了要推動工業企業、灌區加強節水改造。工業企業和灌區用水戶既是水資源的主要使用者，也是推動用水權交易和實現節水增效的關鍵力量。其中，工業企業通過工藝改造和用水結構優化，可在交易中發揮示范和帶動作用；而灌區用戶則關系到農業用水效率的整體提升，是推動基層用水權確權和促進小額交易活躍度的關鍵主體。
 

　　(一)工業企業用水權交易：從“被動”轉為“主動”
 

　　工業企業參與用水權交易主要通過取水權交易模式，具體是指獲得取水權的單位或者個人，通過調整產品和產業結構、改革工藝、節水等措施節約水資源的，在取水許可有效期和取水限額內向符合條件的其他單位或者個人有償轉讓相應取水權的水權交易。
 

　　工業企業參與交易后，在用水管理、成本控制、綠色轉型等方面能夠取得一定成效。一是用水管理更加精細化，無論是作為轉讓方還是受讓方，工業企業均根據生產計劃更加精確測算實際用水需求，結合用水權交易靈活配置水資源，以實現用水結構的優化和經濟效益的提升。二是在成本控制方面，轉讓方為獲得可交易的水權額度，通常會將水權納入企業資源資產的管理體系，推動節水管理制度化；受讓方則通過市場化交易滿足自身用水需求，相較于自建供水系統，取水權的交易能夠有效降低整體用水成本。三是助力實現工業企業的綠色轉型，企業除單獨購置節水裝備的選擇外，將在進行裝備換新和技術改造時，更傾向節水型產品與工藝，推動了工業企業的綠色生產方式轉型。
 

　　例如在實踐中，山西中設華晉鑄造有限公司具備年產3萬噸鑄件和鐵合金的能力，以地下水為主要水源。因所在開發區地下水超采嚴重，水位持續下降，現有供水難以滿足企業逐年增長的用水需求，且成本不斷上升。受限于“最嚴格水資源管理制度”，超采區不得新增地下水取水許可，企業急需尋找替代水源。經分析，絳縣槐泉灌區的里冊峪水庫位于企業上游，在保障農業灌溉前提下具備富余水量。最終，華晉公司通過用水權交易獲得生產用水指標，生活用水由園區自來水供給。交易不僅保障了企業用水，還顯著降低成本，原地下水資源費為2元/立方米，地表水僅為0.5元/立方米，每年可節省大量水費，此外還減少了自備井運行與人工維護成本。
 

　　(二)灌區用水戶用水權交易：仍面臨多重困境
 

　　灌區作為農業用水的核心載體，參與用水權交易卻面臨著多重困難：一是在于其小微交易缺乏規模效應，議價能力較弱且信息不對稱，導致定價缺乏合理性。以2024年全年為例，灌溉用戶水權交易筆數占比高達88%，但僅貢獻了6.5%的成交量，同時交易總額以及交易單價也遠低于區域水權交易和取水權交易，平均單價僅為0.07元/方。二是基礎設施薄弱，部分灌區尚未實現用水戶分戶計量，且水量統計仍較為粗放，同時用水戶分散，農戶數量眾多，但經營規模小，分布廣泛，水權歸屬分散，難以實現用水權的精準確權和水量核算。三是灌區主體參與度不夠，除少部分計量條件完善的地區，如河北、甘肅張掖可直接確權至農戶以外，大部分地區將水權確權到集體，再按比例分配給農戶，因此農戶通常僅作為用水戶間接參與交易，參與方式以響應為主，缺乏主動性與持續性。
 

　　針對上述問題，可以從三方面著手破解，以推動灌區參與交易：一是加快推進基層初始水權確權，構建適應地方實際的農業水權確權制度體系；二是加強輸水、計量等關鍵基礎設施建設，提升水權管理的技術支撐能力；三是健全相關法律法規體系，明確用水權屬和交易規則，切實保障農戶等實際用水主體的合法權益。
 

　　針對初始水權確權，水利部《關于推進用水權改革的指導意見》明確要求，灌區內灌溉用水戶可通過用水權屬憑證(如《灌溉用水戶用水權證》)或用水指標下達方式確權，各地方也相繼出臺確權辦法，如《海南省用水權交易指導規則(試行)》對明晰灌溉用水戶水權作出規定。基礎設施建設方面，水利部、國家電網公司聯合印發《關于加快推進農業灌溉機井“以電折水”取水計量和管理工作的通知》，通過研究農業灌溉機井耗電量與取水量之間的關系，分析水電折算系數，從而推算出用水量，為計量灌溉用戶水量提供技術支持。針對切實保障實際用水主體，加快推進確權到戶工作，使農戶可直接持有水權證，增加參與交易的積極性與可持續性。此外，為推動灌區參與用水權交易，中國水權交易所還對灌溉用戶水權交易免收交易服務費、對專門推廣灌溉用水戶水權交易的會員免收入會費，同時支持灌溉用水戶水權交易等小額交易可通過全國水權交易系統App便捷開展。
 

　　四、價格機制尚不健全：生態價值難以完全體現
 

　　《意見》提出，要堅持市場化原則，分類健全資源環境要素價格形成機制。合理的價格形成機制是保障合理權益的根本支撐，然而目前用水權的交易價格多以供需關系和經濟價值為主要依據，難以完全體現水資源的生態稀缺性。為進一步實現生態保護目標，保障生態保護地區的合理權益，用水權價格機制應考慮納入環境價值和社會價值的評價，例如在環境價值方面考慮水資源的生態功能、水體維護生物多樣性的作用、維系水生態系統健康等，在社會價值方面考慮水資源對于糧食安全、公共健康、區域協調發展的貢獻。特別是在重點流域跨省級行政區域交易中，更需要考慮交易對于不同省(市)間的環境價值和社會價值影響，例如上游省份將用水權交易至下游工業大省，下游獲得額外水資源進行生產規模的擴大，推動區域經濟增長，同時保障了當地居民生活用水穩定，而上游出讓用水權后，可能影響河流對周邊的補給功能，進而影響生態系統健康和生物多樣性。因此，跨省級行政區域的用水權交易價格應考慮納入上游生態修復成本、生態服務功能退化損失以及下游的產業增值與社會穩定效益等方面，通過量化核算這部分跨區域的環境價值與社會價值影響，確定合理的交易價格。
 

　　五、監管力度持續加大：守住用水權交易市場底線
 

　　《意見》提出要加大市場監管力度，強化用水權交易全過程監管，加強對用水權交易行為第三方影響和生態影響的監管。目前我國已經初步實現了全過程監管的框架：
 

　　在事前監管層面，明確禁止不具備監測計量條件的，造成或加劇水資源超載的，擠占居民生活用水、農田灌溉合理用水和基本生態用水的，受讓方為國家產業政策限制類和淘汰類目錄內的建設項目的，交易主體存在取用水嚴重失信行為的進行用水權交易。此外，在黃河流域的跨省級交易中，還規定了下游省區向上游省區進行用水權轉讓的，只能分段實施，在黃河流域同一河段內進行，且應在交易前對交易可能產生的生態環境不利影響進行充分論證，經黃河水利委員會同意后方可開展交易。
 

　　在事中監管層面，中國水權交易所對交易活動進行監督管理，對違規違約事件、制造市場風險的交易行為進行監督管理；同時，各級水行政主管部門、流域管理機構對取用水監測計量條件、實際用水狀況、生態影響等，適時組織開展檢查和評估，并進行信息披露。
 

　　在事后監管層面，各級水行政主管部門、流域管理機構，對交易監管情況應形成監管報告，并按規定通過全國水權交易系統定期報送，交易平臺同時定期向具有管轄權的水行政主管部門、流域管理機構、金融監管部門報告交易及平臺運行情況。
 

　　在技術手段上，水資源監測體系建設同樣有力推進，我國通過實施《全國水資源監測體系建設總體工作方案(2024—2027年)》以及按照《取水計量技術導則》(GB/T28714—2023)要求，已取得了一定進展，初步建成了覆蓋重點水資源的監測網絡，為用水權交易全過程及生態影響的監管提供堅實支撐。例如，依托全國水資源管理信息系統，整合用水權交易相關數據，構建了集交易信息發布、過程監管、數據共享于一體的信息化平臺——全國水權交易信息公開平臺，為事前審批、事中監督、事后評估提供了數據支撐。此外，河北省水利廳打造的河北省水資源和節水管理綜合業務平臺，通過在全省河湖沿線布設高解析度智能攝像頭，實現對全省重點河流、湖泊、水庫、蓄滯洪區、防汛調度重要樞紐、南水北調輸配水線路的不間斷實時視頻監測和要素提取；完成農灌機井的電子標識建設和電力計量信息關聯建檔，建成10686處全自動化以電折水系數典型監測站點，實現全省農灌地下水用水量月頻全量匯算。
 

　　為確保監管的全面性和有效性，未來用水權交易還要強化跨部門、跨區域的協同監管機制，推動水利、生態環境、市場監管、金融等部門建立信息共享通道，實現取用水數據、環境監測數據、交易信用數據等的實時互通。此外，通過全國水權交易信息公開平臺及時發布交易主體、交易量、價格、監管結果等信息，保障公眾的知情權和監督權，同時引入行業協會、科研機構等第三方組織參與監管評估，對交易的節水效果、生態效益進行獨立核算，形成政府監管與社會監督的良性互動。
 

　　六、結論與展望
 

　　總體來看，我國水資源市場化配置在制度設計、政策推動和實踐探索方面均取得了積極進展：全國統一市場框架逐步建立，重點流域跨省交易開始試點，工業企業積極參與并展現出節水和降本增效的成效，監管體系也初步形成。然而，從全生命周期和長遠發展角度來看，水資源市場化配置仍面臨諸多挑戰和深化空間。
 

　　一是分配機制仍待優化。以黃河流域為代表，現行水權分配方案制定背景與當前發展階段差異較大，難以滿足經濟結構調整和高質量發展的需要。未來應在保持公平和穩定的前提下，動態調整區域配額，堅持以水而定、量水而行，突出節水導向，統籌生活、生產、生態用水需求，完善用水權的初始分配。同時，應逐步探索跨流域、跨區域的彈性分配制度，建立更靈活的水資源配置格局。
 

　　二是灌區主體參與程度有待提高。當前灌區用水戶因確權、計量、基礎設施不足等制約而參與有限。未來需推動確權到戶和計量設施完善，增強農戶的談判能力和市場收益。此外，還應拓展更多社會主體的參與，如公共供水企業、非常規水利用單位和節水型服務機構，形成多元化的市場生態。
 

　　三是生態價值和社會價值應得到充分體現。現有價格機制僅依賴供需關系和經濟指標，未能體現生態修復、環境補償及社會公平。未來需完善水資源價值核算體系，將生態服務功能、環境外部性和區域協調發展因素納入定價參考，特別是在跨省級交易中，應通過建立生態補償基金或價格加成機制，實現水資源配置效率的全面提升。
 

　　原標題：IIGF觀點|何宇軒：水資源市場化配置的現狀與關鍵問題思考——基于《關于健全資源環境要素市場化配置體系的意見》