存量PPP項目終于有了官方管理規范。8月20日，國務院辦公廳發布了轉發財政部《關于規范政府和社會資本合作存量項目建設和運營的指導意見》（下稱《指導意見》）的通知，要求各地認真貫徹落實。
 

　　濟邦咨詢分析稱，隨著這份文件的掛網公布，對于2023年2月之前的存量PPP項目的規范管理總算有了官方態度。雖然措施力度不能一步到位，但有了依據，地方就可以啟動相關工作。
 

　　對于社會資本比較關心的“融資難”問題，《意見》也給出了明確的答案。文件要求，要保障合理融資需求。金融機構應當按照市場化、法治化原則客觀評估，依法合規積極支持在建項目融資。
 

　　1
 

　　“PPP新機制”出臺后
 

　　存量PPP項目融資出現困難
 

　　存量PPP項目規范管理，之前早有預告。今年3月6日，新華社披露《關于2024年中央和地方預算執行情況與2025年中央和地方預算草案的報告(摘要)》。其中提出，2025年要加強財政與金融配合，出臺規范政府和社會資本合作存量項目建設和運營的指導意見。
 

　　大家知道，2023年11月，國務院辦公廳轉發國家發改委、財政部《關于規范實施政府和社會資本合作新機制的指導意見》，“PPP新機制”出臺，不少之前的PPP文件隨之被廢止。因為這個原因，導致一些金融機構對部分存量PPP項目的合法合規性提出質疑，并因此中斷了對部分存量PPP項目融資支持，不再提供貸款。
 

　　由于銀行對政策精神理解不一，導致在建PPP項目融資面臨較大困難。有的銀行總行將授信審批權限上收，且明確要求對未簽署融資協議或未提款的項目，原則上不再予以支持。
 

　　在此情況下，政府方、金融機構、社會資本方均希望公開出臺一份指導性文件，進一步明確政策預期、回應各方關切，齊心協力支持PPP存量項目順暢實施。
 

　　因此，財政部多次、多批分赴項目現場調研，多次召開省、市、縣三級多方座談會，累計覆蓋東、中、西部PPP存量項目體量較大的省份，系統總結梳理基層實踐經驗，密切跟蹤各地工作進展，制訂并推動出臺了這次的《指導意見》。
 

　　隨著《指導意見》的出臺，總投資超過10萬億元的存量PPP項目有望得到規范。明樹數據顯示，截至2022年底，財政部PPP管理庫項目共10346個，投資額超16萬億元。國家發展改革委PPP監測服務平臺也顯示，截至2022年底，各地錄入PPP項目共8057項，總投資11.6萬億元。
 

　　2
 

　　保障合理融資需求
 

　　解決銀行停貸、斷貸問題
 

　　新出臺的《指導意見》，主要的內容之一就是“保障在建項目順利建設”。這方面，主要是兩大類措施——分類分級推進實施、保障合理融資需求。對于有收益的、接近完工的項目，要求優先抓緊推進、及時驗收并轉運營；而對于推進緩慢的項目，則明確提出了壓縮、優化和調整的方向，并再次強調“原則上不得超出已核定概算總投資”。
 

　　濟邦咨詢首席咨詢師、創新事業部總經理陳偉，華西二部總經理蔡芳方在解讀這份文件時表示，根據他們的咨詢經驗，部分地方政府已經在按照這一原則在處理存量PPP項目了，但由于涉及到項目范圍的實質性變更，在項目立項和招投標、修約談判等程序上會面臨一些爭議和限制。這幾年地方政府官員、國企領導和金融機構對事后審計問責高度敏感，凡事都要找依據，否則逡巡猶豫不前。
 

　　因此，《指導意見》的出臺，可以為調整項目合同核心條件提供相關政策依據。
 

　　同時，《指導意見》還提出，要保障合理融資需求。對于已簽訂貸款協議的項目，要依法履約，根據項目資金需求，在符合放款條件、風險可控前提下及時發放貸款；而對未簽訂貸款協議的項目，要在充分盡職調查基礎上，合理確定貸款規模、利率、期限、抵質押品等信貸條件。
 

　　此外，還要優化信貸審批流程，不得無故終止，不得要求地方政府或相關部門出具承諾或證明文件。
 

　　濟邦咨詢表示，此前金融機構對存量PPP項目的審核放貸，很大程度上都依賴于項目入庫與否的結果。因此，當存量項目在相關政策廢止和財政部原PPP項目庫關閉后，《指導意見》提出“依法合規積極支持在建項目融資”，不得無故終止或要求出具承諾等，解決了銀行放款因缺乏合規依據導致停貸、斷貸問題，是穩定市場信心，保障項目順利建設的重要措施。
 

　　3
 

　　不得以“程序性手段”拖欠付費
 

　　鼓勵金融機構與社會資本協商降低利率
 

　　除了要保障在建項目順利建設，還要推動已運營項目平穩運行。
 

　　《指導意見》規定，要依法履約按效付費。地方政府對已運營項目要按合同依法履約，將政府支出責任按規定納入預算管理。并且按績效結果及時付費，不得以拖延竣工驗收時間、延遲績效評價等方式拖欠付費。經認定涉及拖欠企業賬款的，也要按照國家有關規定及時妥善解決。
 

　　濟邦咨詢表示，文件特別點出了某些地方政府以程序性手段拖欠付費的路徑，即以拖延竣工驗收時間、延遲績效評價等技術性方式嚴重拖欠項目公司付費?；谒麄兊膶嵺`和觀察，這對廣大社會資本、特別是民營資本是一種旗幟鮮明的保護。
 

　　眾所周知，今年很多地方政府都發行了專項債券，用于解決拖欠企業賬款?！吨笇б庖姟芬惨幎ǎ瑢τ诜蠗l件的在建項目，地方政府可統籌運用一般債券、專項債券等資金，用于PPP存量項目建設成本中的政府支出。
 

　　而對已運營項目，地方政府則要將運營補貼等政府支出責任納入預算管理，合理確定保障序列，嚴格執行支出計劃，不得挪用本應用于PPP存量項目支出的預算資金或擅自改變資金用途，可安排使用相關地方政府專項債券資金，有序處理社會資本方墊付建設成本問題，推動PPP存量項目持續穩健運營。
 

　　此外，《指導意見》還鼓勵金融機構與社會資本方平等協商，采取包括但不限于調整還款計劃、降低利率、展期等方式，合理優化融資結構，支持項目持續穩健運行。
 

　　財政部有關負責人表示，2015至2018年是各地實施PPP項目的高峰期，同時也恰恰是融資利率比較高的時期。
 

　　當前，市場利率水平下，存量項目貸款存在合理降息、展期空間，宜秉持實事求是原則，他們鼓勵金融機構與社會資本方積極磋商，采取調整還款計劃、降息、展期、置換等方式，支持優化項目融資結構。
 

　　總之，《指導意見》的不少內容，對于解決地方政府欠費、保障已運營項目平穩運行給出了新答案，相信這些規定如果能夠落實，對于社會資本方將是一個巨大的利好。
 

　　附：關于規范政府和社會資本合作存量項目建設和運營的指導意見
 

　　為深入貫徹落實黨中央、國務院決策部署，規范政府和社會資本合作(PPP)存量項目建設和運營，提升項目運行質量效益，持續提高公共服務供給水平，推動經濟社會平穩健康發展，現提出以下意見。
 

　　一、總體要求
 

　　以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，深入貫徹黨的二十大和二十屆二中、三中全會精神，堅持穩中求進工作總基調，完整準確全面貫徹新發展理念，加快構建新發展格局，著力推動高質量發展，統籌發展和安全，堅持問題導向、分類施策、降本增效，規范PPP存量項目建設和運營，支持提升公共服務和民生保障水平。
 

　　二、保障在建項目順利建設
 

　　(一)分類分級推進實施。地方政府要根據經濟社會發展需要、項目性質和財力狀況，按照輕重緩急合理排序，優先實施具有一定收益的項目，持續保障項目建成完工。對接近完工的項目，要抓緊推進建設、及時驗收決算、及早投入運營。對推進緩慢的項目，要進一步論證建設內容，研究壓縮實施規模、優化建設標準、調整配套建設內容等，減少不必要建設成本，相關程序嚴格按照《政府投資條例》、《企業投資項目核準和備案管理條例》等有關規定執行，原則上不得超出已核定概算總投資。政府方、社會資本方要及時足額繳納項目資本金。2024年底前未開工的項目原則上不再采取PPP存量項目模式實施。
 

　　(二)保障合理融資需求。金融機構應當按照市場化、法治化原則客觀評估，依法合規積極支持在建項目融資。對已簽訂貸款協議的項目，要依法履約，根據項目資金需求，在符合放款條件、風險可控前提下及時發放貸款。對未簽訂貸款協議的項目，要在充分盡職調查基礎上，合理確定貸款規模、利率、期限、抵質押品等信貸條件。要優化信貸審批流程，不得無故終止，不得要求地方政府或相關部門出具承諾或證明文件。
 

　　三、推動已運營項目平穩運行
 

　　(三)依法履約按效付費。地方政府對已運營項目要按合同依法履約，將政府支出責任按規定納入預算管理。要按績效結果及時付費，不得以拖延竣工驗收時間、延遲績效評價等方式拖欠付費。經認定涉及拖欠企業賬款的，要按照國家有關規定及時妥善解決。社會資本方要按合同約定提供符合相關質量和標準要求的公共服務。
 

　　(四)加強項目運營監管。行業主管部門要落實落細監管責任，指導項目實施機構嚴格開展績效監控和績效評價，加強結果應用并與政府付費掛鉤，結合績效評價情況適時開展中期評估，激勵社會資本方提升公共服務供給質量和效率。對收費項目，要加強收入管理，探索挖掘收入潛力，實現項目可持續運營；對應收費暫未收費的項目，地方政府可在充分論證基礎上履行必要程序后實施收費。
 

　　(五)推動實現降本增效。鼓勵支持社會資本方、金融機構、政府方平等溝通、互惠讓利，科學優化PPP存量項目實施內容、合作期限、融資利率、收益指標等要素，共同降低項目運營成本，提高公共服務供給效率，實現持續穩健運營。社會資本方要綜合采取創新運營模式、引入先進技術、改進管理手段等多種方式，持續提高項目公司運營專業化水平，合理壓減運營成本；要結合項目實際情況，靈活采取拓寬收入渠道、盤活閑置低效資產等多種方式，有效提升項目收益。鼓勵金融機構與社會資本方平等協商，采取包括但不限于調整還款計劃、降低利率、展期等方式，合理優化融資結構，支持項目持續穩健運行。政府方要與社會資本方平等協商，合理調整項目投資回報率、資金折現率等指標，適當延長合作期限，建立運營成本控制機制，平滑地方財政支出。
 

　　(六)規范做好項目移交。行業主管部門、項目實施機構要按照相關規定和合同約定，對項目建設運營情況進行驗收。對符合移交標準的項目，項目實施機構要及時接管，并做好資產評估、登記入賬和后續管理工作，項目合作期滿后不再作為PPP存量項目管理。對不符合移交標準的項目，社會資本方要及時整改。
 

　　四、強化政策支持
 

　　(七)加大財政支持力度。對符合條件的在建項目，地方政府可統籌運用一般債券、專項債券等資金，用于PPP存量項目建設成本中的政府支出。對已運營項目，地方政府要將運營補貼等政府支出責任納入預算管理，合理確定保障序列，嚴格執行支出計劃，不得挪用本應用于PPP存量項目支出的預算資金或擅自改變資金用途，可安排使用相關地方政府專項債券資金，有序處理社會資本方墊付建設成本問題，推動PPP存量項目持續穩健運營。
 

　　(八)整合資金和政策資源。地方政府要統籌用好中央轉移支付資金、地方自有資金，合理用于PPP存量項目建設成本和運營補貼。相關部門和地方政府要結合PPP存量項目實際和經濟社會發展需要，將支持PPP存量項目建設和運營納入增量政策中統籌實施。
 

　　五、加強組織保障
 

　　(九)地方政府履行主體責任。地方政府特別是省級政府要堅決貫徹落實黨中央、國務院決策部署，按照PPP系統性改革要求，嚴格落實主體責任、屬地責任，因地制宜建立完善績效評價、中期評估等管理制度，并做好組織實施。在研究確定政府投資計劃時，要統籌做好新上政府投資項目和PPP存量項目的銜接。要針對部分PPP存量項目付費不足、融資不暢等問題，逐一研究項目實施階段、行業領域、回報機制等關鍵因素，及時采取措施，實事求是、對癥下藥、分類施策，綜合運用各類資源和政策工具，有效保障PPP存量項目建設和運營。
 

　　(十)壓實相關部門和單位責任。財政部要會同相關行業主管部門加強統籌指導，制定PPP存量項目建設運營相關實施細則。行業主管部門要加強對項目單位的指導、協調、監督，制定績效指標、行業技術標準、公共產品和公共服務技術規范，加強公用事業、公共服務質量監管，指導項目實施機構做好竣工驗收、績效評價、信息共享、項目公司監管等工作，進一步規范中介機構行為。項目實施機構要支持項目各參與方獲取項目信息，重大調整變更等情況應當及時主動告知相關方。相關行業主管部門要做好建設用地規劃許可、環境影響評價、建筑工程施工許可、項目投資變更審批等工作，提高審批效率。金融管理部門要強化金融政策協調，加強對金融機構的業務指導，支持引導金融機構依法合規開展PPP存量項目信貸業務。
 

　　(十一)項目實施機構加強資產管理。對在建項目，項目實施機構要結合竣工驗收或資產驗收，加強項目資產監督管理。對已運營項目，項目實施機構要加強資產登記、使用、處置、清查、產權保護等監督管理，提高資產使用效能。項目合同終止時，要按規定做好資產評估、移交等工作，切實保障國有資產安全完整。
 

　　(十二)加強預算和債務管理。財政部門要按照預算管理程序將政府承擔的項目建設和運營補貼支出納入預算管理，推動財政資源精準配置、高效利用。強化地方政府債務管理，地方政府通過發行政府債券籌集建設資金的，舉債一律不得突破法定限額，確保財政安全和可持續。嚴肅財經紀律，加大財會監督力度，管好用好財政資金。
 

　　(十三)防范各類次生問題。地方政府要切實采取措施嚴防產生合同糾紛，防止逃廢債，保障政府方、社會資本方、金融機構等各方合法權益。政府方和社會資本方要增強契約精神，妥善處理合同期限內解約事項。經充分論證確需解約的，雙方要依法協商、嚴格履行解約程序，政府方要選擇優質企業接續實施，防止項目停擺爛尾，嚴防公共服務供給斷檔。要加強政策宣傳解讀，及時回應社會關切。重大情況要及時報告。
 

　　原標題：存量PPP項目停貸、斷貸？文件來了！